閱讀次數:人次

構建區域經濟協調發展新路徑

一引言

區域協調發展作為世界各國、各區域共同追求的發展目標,從理論上來說包含以下幾個方面的內容:一是各地區的居民收入保持在合理的差異范圍內;二是各地區的基本公共服務均等化;三是區域之間優勢互補、互惠互利;四是經濟與社會、自然和諧發展。改革開放初期,我國東部沿海地區抓住全球產業轉移的機遇,充分發揮自己的優勢,使經濟得到快速發展。1991年發布的“八五”計劃,首次提出了“生產力的合理布局和地區經濟的協調發展,是我國經濟建設和社會發展中一個極為重要的問題”。“九五”計劃進一步把促進區域協調發展作為一項重要的國民經濟發展方針,先后實施了西部大開發、振興東北老工業基地、促進中部地區崛起、支持東部地區率先發展等戰略。從2008年開始,國家密集出臺和實施一批區域規劃,區域總體發展戰略逐漸完善。在地方層面,區域協調發展成為了地方政府的共同目標,紛紛將其寫入地方國民經濟發展計劃中,積極推動本區域的協調發展,并積極參與跨區域的協調發展。2014年底中央經濟工作會議提出要重點實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展和長江經濟帶戰略,黨的十九大報告以及其后的政府工作報告又提出粵港澳大灣區建設,作為我國區域經濟空間格局的重大創新,這些區域容納的人口、經濟總量在全國都有重要地位,彼此間聯系緊密,共同構成我國新時代經濟骨架。2018年11月發布的《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》(以下簡稱《意見》)提出,為促進區域協調發展向更高水平和更高質量邁進,需建立更加有效的區域協調發展新機制,促使區域治理體系更加有效、區域治理能力提升,逐步解決新時代人民日益增長的美好生活需要和發展不平衡不充分間的矛盾。在以上種種政策、戰略的指引下,我國區域協調發展的格局漸漸明朗,新時代的區域協調發展新機制逐漸形成,當然也依然存在一些問題,需要進一步探索我國區域經濟協調發展路徑,實現突圍。

二中國區域經濟發展的空間場域

各個區域在市場的內力和非市場的外力的共同作用下形成了獨特的區域經濟空間結構,我國區域經濟在長期的發展中也形成了一定特點的空間結構。我國區域經濟發展依托于以下一些空間場域。(一)區域經濟空間主體:城市群。城市群是工業化和城市化的產物,在城市空間內突破行政區域體制制約,逐步實現規劃同編、產業同鏈、交通同網、市場共享、科技同興、信息同享等。[1]自2006年“十一五”規劃提出“把城市群作為推進城鎮化的主體形態”,迄今十多年來,城市群的主體形態日漸清晰,當前我國已形成哈長城市群、京津冀城市群、成渝城市群、中原城市群、長江中游城市群、長三角城市群以及珠三角城市群等國家級城市群以及其他區域性城市群。其中京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群扮演著中國經濟的三個增長極,長江中游城市群和中原城市群形成“中部崛起”南北呼應的格局。城市群是我國區域經濟發展的重要空間場域,自本世紀初,城市群成為世界各國參與全球競爭與國際分工的全新地域單元,我國連續十多年將城市群作為推進我國新型城鎮化的主體空間。城市群是未來我國城鎮化的主要載體,當前我國大多城市群處于多中心階段,少數處于單中心階段。對于我國的城市群發展,有實證分析認為:總體說來從1990—2014年中國城市群經濟增長可以分為四個階段:第一階段,1990—2000年,這一時期我國城市群經濟處于粗放型增長期;第二階段,2000—2004年,這一時期屬于絕對粗放增長期;第三階段,2004—2006年,這一時期處于粗放型增長期;第四階段,2006—2014年,這一時期城市群經濟屬于波動型增長期。[2]經濟增長集約型城市群主要分布在我國東部沿海地區,包括珠三角、長三角、京津冀等城市群;經濟增長粗放型城市群主要在我國東北以及中部,如哈長城市群、中原城市群、長江中游城市群等;經濟增長絕對粗放型城市群主要在我國西部,如北部灣城市群、黔中城市群、滇中城市群等。(二)改革的高地與政策的洼地:開發區。開發區是指享有一些特殊優惠政策的地區,其包括經濟開發區、保稅區、高新技術開發區以及旅游度假區等,它們往往是所在區域最具經濟活力的地區,是該區域經濟的增長極,具有極強的經濟帶動作用。開發區依托于區位優勢、市場優勢或資源優勢等,是由制造業、服務業等組成的分工合理、集群優勢明顯、協作緊密、功能布局優化的專業化產業集聚區。我國的開發區建設始于1984年,最初為沿海開放地方的經濟技術開發區,目的在于吸引外資和引進先進技術,經過三十多年的發展,開發區成為我國經濟體系中不可忽略的力量。[3]從“中國開發區網”上可知,截至2019年6月初,我國共有國家級經濟技術開發區219個、國家級高新技術產業開發區168個、國家級自貿區12個、國家級自創區19個,還有其他一些國家級園區,除了國家級園區外,各省市還有省市級園區。開發區作為區域經濟的增長極,發揮“以點帶面”的功能,是我國經濟空間場域的重要景觀。(三)功能導向的區域載體:主體功能區。特定區域的國土具有多種功能,但其中必有一種功能尤為突出,其就是主體功能。根據不同地區現有資源環境承載能力、開發強度等確定不同區域的主體功能。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》將建設主體功能區提升到國家戰略高度,國務院于2010年底印發了《全國主體功能區規劃》。主體功能區的規劃和推進有助于加快轉變經濟增長方式、推動區域協調發展,有利于經濟和自然社會間的和諧共生發展、有利于制定更加符合區域特點的政策。(四)開放創新導向的新平臺:灣區經濟灣區經濟是當今國際經濟版圖的突出亮點,國際一流灣區以其開放性、創新性、宜居性和國際化為其最重要特征,具有開放的經濟結構、高效的資源配置能力、強大的集聚外溢功能和發達的國際交往網絡,發揮著引領創新、聚集輻射的核心功能,已成為帶動全球經濟發展的重要增長極和引領技術變革的領頭羊。建設粵港澳大灣區是國家區域發展戰略的重要構成和動力支撐點,承載著輻射帶動泛珠三角區域合作發展的戰略功能,對于促進我國區域協調發展、構建區域協調發展新格局有重要意義;同時,也是國家借助港澳國際窗口構建開放型經濟新體制的重要探索。

三中國區域經濟發展的主要特征

(一)以行政區劃為邊界的行政區經濟。行政區經濟是指由于行政區劃對經濟的剛性影響而產生的一種經濟現象,是我國經濟體制由縱向運行模式轉向橫向運行模式的一種區域經濟類型,是我國特定歷史時期的產物。[4]行政區與經濟區既有聯系也有區別,經濟區以行政區為基礎,但又不局限于行政區,行政區是屬于上層建筑的強制性制度安排,而經濟區基于市場原則,其內部經濟活動具有高度聯系性、極強關聯度。雖然行政區經濟不是我國特有的產物,但世界上沒有哪個國家像我國表現得這么明顯。這一現象具有歷史原因,是政治的產物,伴隨著我國經濟體制改革,我國由中央集權下的計劃經濟逐步過渡到社會主義市場經濟,由于地方政府的利益主體地位得到強化以及衡量一個地方政府政績的標準主要是經濟發展狀況,在這些因素的影響下導致地方政府加強了對經濟活動的行政區主導,進而形成了行政區主導的經濟,也形成了行政經濟壁壘。[5]行政區經濟是我國從計劃經濟轉向市場經濟時產生的,其具有過渡性,隨著經濟的發展,行政區經濟必將走向經濟區經濟,但這一過渡期較漫長,行政區經濟將在一段時間長期存在,因為其深刻的歷史背景和體制根源難以在短期內消除,同時這也是由中國漸進式改革和中國國情自身的正面效應決定的,行政區經濟將在長期內成為我國區域經濟的空間場域特征。(二)以政策傾斜為主的區域政策導向。區域政策是促進區域協調發展與縮小經濟差距的重要工具,被許多國家和地區采用,我國在改革開放后,區域政策開始快速成為我國調節區域經濟發展的一個重要工具。[6]經濟的運行由市場和政府兩只手來加以調節,市場機制不是萬能的,存在市場失靈,此時政府可以借助于政策來引導市場機制發揮作用,由于各經濟區域資源稟賦等條件不同,各個區域具有不同的區位優勢,區域政策能夠改變各地區間的經濟收益,從而優化各區域之間的經濟博弈過程。區域政策作為一種制度安排,能夠從制度框架層面改變區域經濟發展的約束條件,拓展經濟可行性空間,部分克服經濟發展過程中的瓶頸。伴隨我國區域發展戰略的演變,我國區域政策也發生了相應的變化:第一階段,1949—1979年的區域均衡發展。在嚴峻的國際形勢以及社會主義的公平原則影響下,中央政府實行了有計劃的區域均衡發展,將投資中心向西轉移,合理地布局工業,使工業布局接近原料地、消費地,以利于鞏固國防及實現區域均衡發展。第二階段,1979—2000年的區域非均衡發展。改革開放以來我國經濟得到快速發展,深圳、汕頭、珠海、廈門四市成為我國第一批經濟特區,作為對外開放的窗口,國家對這些經濟特區實施了一些優惠政策,以支持其經濟發展。第三階段,2000年至今區域協調發展。改革開放以來雖然我國經濟得到快速發展,但同時也暴露了一些問題,區域發展不協調明顯、貧富差距問題突出,國家實施了區域協調發展戰略,積極推進了“西部大開發”“中部崛起”“東北振興”等戰略,有針對性地實施了一些區域優惠政策。(三)以競爭為主的區域間關系。新經濟地理學將政府引入了“中心—外圍”的分析框架中之后,發現區域之間不僅存在本地市場效應,而且存在區域競爭效應,區域競爭的優勢將通過勞動力、技術等渠道對區域產業集聚產生影響。[7]區域競爭主要表現在兩個方面:一是橫向競爭。在一個資源有限的經濟社會中,各個同級區域之間存在著對經濟資源的爭奪,包括物質經濟資源,也包括對無形經濟資源的爭奪,如優惠政策、科技創新資源等。另一方面是縱向競爭。主要體現在上下級政府之間存在博弈,反映在對上級政府轉移支付以及財權分割的競爭。[8]自1994年稅制改革以來,各地政府為了追求發展成績,在區域經濟發展過程中出現了區域間的惡性競爭,如招商大戰、重復建設、地方保護主義等,產生了環境污染、產業結構不合理、資源利用效率低下等問題。我國地方政府的競爭主要集中在對于上級政府的各種稅收、轉移支付、優惠政策、項目審批權等方面,即主要集中在縱向競爭上。以上種種因素使得我國區域間關系以競爭為常態。

四中國區域經濟發展存在的問題

在具有以上特點的區域經濟發展模式下,我國區域經濟在快速發展的同時也產生了一系列的問題。(一)“問題區域”的存在。弗里德曼將經濟發展劃分為四個階段:前工業階段、過渡階段、工業階段、后工業階段,并認為隨著經濟的發展在第三階段即工業階段會同時出現蕭條與膨脹問題。經濟發展取得成就的同時,我國區域經濟在發展中也存在一些問題,出現了一些“問題區域”,我國“問題區域”可以分為以下三類。第一類為落后區域。指經濟發展水平落后于平均發展水平的區域,如我國中西部大部分地區。首先,在自然地理上,我國東部地區多平原、氣候宜人、便于生產生活,而中西部地區多山區、自然環境惡劣,復雜的地形阻礙了交通等基礎設施的建設,限制了與東部地區的交流;其次由于國家政策的傾斜,改革開放以來國家把經濟發展的重心放在東部沿海地區,在政策上向這些地區傾斜,相比之下,中西部所享受的優惠政策較少;另外,中西部的科技創新能力不強,隨著經濟的發展,經濟發展的潛力越來越依賴于一個國家或區域的科技創新能力。在以上幾個主要因素的影響下,我國中西部大部分地區經濟發展緩慢,動力不足。在落后區域中有一特殊的區域類型,即省際市際邊緣區,指位于兩個或兩個以上的省市交界處的帶狀區域,該區域往往是該省市落后區域,遠離中心區,目前我國許多邊遠地區處于這一經濟狀態,省際市際邊緣區成為區域經濟發展中一個值得關注的問題。[9]有研究通過模糊聚類、ESDA等方法以鄂豫皖贛為例研究了省際邊緣區的時空格局與形成機理,認為鄂豫皖贛邊緣區的經濟結構呈金字塔型,邊緣區經濟處于惡性循環,在經濟條件、自然條件、政府等方面的作用下,“橋梁效應”遠遠小于“切變效應”,形成了省際邊緣區經濟空間格局。[10]第二類為膨脹區域。指經濟活動過于集中,容易出現“城市病”的區域,如北上廣深等。由于經濟活動的過度集中導致出現了集聚不經濟現象,如環境惡化、交通擁擠、住房價格高等,經濟過度飽和引致的生活成本及生產成本的提高制約了其進一步發展,人們的獲得感下降。第三類為蕭條區域。指由于沒有及時調整產業結構導致出現產業結構老化,經濟活力不足,經濟蕭條的區域,如東北老工業基地區域。這一類型問題區域可以概括為“東北現象”:第一,人口外流特別是勞動力外流導致人口紅利消失,經濟陷入“經濟衰退—人口外流”的惡性循環;第二,產業結構不合理,產業結構中資源型、傳統型產業比重過高,經濟發展過度依賴于資源;第三,市場機制不強,由于計劃經濟思維慣性的束縛,政府強而市場弱,市場活力不足;第四,創新不足,R&D研發經費不足,區域創新能力薄弱。[11](二)區域發展的不公平與不均衡。改革開放以來我國經濟雖快速發展,但區域經濟發展不公平、不均衡現象也越來越明顯,在實行非均衡式發展戰略后,各地區的絕對經濟水平都在上升,但相對差距卻在不斷拉大,經濟發展兩極分化,基尼系數超過國際警戒線。經濟差距變大有政策方面的原因,如建國初期的工業化道路,優先發展城市、工業,實施工農產品價格剪刀差政策,導致農村、農業與城市、工業間的差距不斷加大,城鄉二元經濟結構不斷加強;經濟差距變大也有經濟規律本身的原因,繆爾達爾累積因果循環理論認為在自由市場經濟的條件下經濟發展差距具有不斷拉大的趨勢,即“馬太效應”強者越強,弱者越弱。2012年至2016年,中國的基尼系數分別為0.474、0.473、0.469、0.462、0.465,可以看出我國的基尼系數偏高,超過國際警戒線,居民收入貧富差距大從側面也反映出區域經濟發展的不平衡。有研究運用2005—2012年間各省區的面板數據計算絕對集中度和相對集中度,以此來考察比較優勢和新經濟地理在廠商區位決策中的作用,發現沿海比內地的絕對集中度要高,制造業主要集中在沿海地區。除了全國層面存在區域間的發展不平衡問題,在同一省內層面也存在區域發展不平衡的問題。[12](三)區域生態環境承載力薄弱。人類的發展依賴于所處的自然環境,在市場機制下,純粹的經濟人行為使經濟與環境的可持續發展目標很難得以兼顧。改革開放后很長一段時間我國經濟雖然高速發展,但是這種發展是以犧牲環境為代價的粗放型發展,更多追求的是經濟發展的量而對經濟發展的質不夠重視,并付出了較大的生態環境代價,沒有認識到環境對經濟發展的硬約束,導致各種生態環境問題不斷出現,如大氣污染、水土污染、土壤鹽堿化、沙漠化等,生態環境的惡化導致人民生活質量下降,影響人民群眾的獲得感。破壞生態環境的代價是巨大的,其惡化不僅會阻礙經濟發展,更會制約整個人類的發展。治理破壞的生態環境的成本,遠遠大于由破壞生態環境帶來的經濟短期發展的收益。(四)區域政策碎片化。從建國以來,我國區域經濟政策發生了幾次重大調整,可概括為:區域經濟均衡發展—區域經濟非均衡發展—區域協調發展。在新時期我國區域經濟政策也出現了一些新的特點:區域政策種類多;區域規劃政策實施對象多;政策目標多樣化、功能加強化;注意發揮區域優勢。但同時我國區域政策也存在一些不足之處,出于制度創新和發展的需要,政府將經濟區域劃分為多個小區域,過多的小區域導致區域政策也過多,區域政策過于碎片化,難以形成一個有機體系。[13]具體而言:一是政策之間矛盾,由于政策制定主體職能分工和利益導向不同,出現政策相互矛盾現象,有些政策的出臺沒有關注政策的大環境,導致政策效果與政策環境相悖;二是政策缺乏配套,在政策的制定過程中,制定主體往往從自己利益出發,各部門之間、新舊政策之間沒有形成很好的銜接和配套,缺乏協調;三是政策缺乏穩定性,由于經濟現象多變、經濟規律難以把握,政策碎片化也表現為政策的多變性,影響政策的可信性與權威性;四是政策缺乏系統性,大多數政策是因為新現象的出現而制定的臨時性安排,往往表現為應急反應式,與其他政策之間缺乏有機聯系,政策缺乏前瞻性。

五中國區域經濟協調發展新路徑的構建

傳統發展理念下各地經濟發展出現產業結構趨同、重復建設等惡性競爭現象,導致經濟效益低下、資源浪費。協同發展要求各地要充分發揮各自的比較優勢,實現優勢互補,產生1+1>2的經濟協同效應。要求各區域政府之間要建立有效的經濟發展戰略協調機制,在更高層次下統籌兼顧,各區域協同推進戰略互信、人文交流、經貿合作,突破以行政區為邊界的區域經濟發展模式,以協同發展為理念,站在更大的空間尺度統籌產業分工、空間布局等,形成目標同向、優勢互補、措施一體、深度融合的互利共贏協同發展格局。以2018年11月印發的《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》為指引,可構建包括以下內容的區域協調發展新路徑。(一)縮小區域經濟差距。對于區域經濟長期處于落后地位的地區,首先,其產業結構往往還處于以傳統產業為支柱的低級狀態,這些地區可以借助新經濟、新科技,結合自身區域特色,在原有基礎上走出一條發展新模式,如貴州、江西等一些比較落后的區域近幾年來就是在依靠創新、集聚、移植等手段擺脫了原有經濟束縛,走出了一條獨具特色的彎道追趕之路,培育經濟發展新動能,經濟增長速度遠高于全國平均水平;其次,經濟發展離不開人,落后區域其基本公共服務水平偏弱,這就需要政府提升統籌能力,改善經濟發展環境,助力產業結構的完善;再次,對口支援是具有我國特色、比較有效的區域政策,作為原有的區域協調發展機制,可以賦予其新的內涵,以往的對口支援往往是重政治效益而忽視經濟效益,為此對于對口支援項目應完善其選擇與成果評價規范,進一步發揮其發揮協調區域經濟發展的作用。(二)守住生態環境底線。自第一次工業革命以來形成了以物質財富的增長為目標,強調能源和初級產品的高消耗,GDP崇拜、增長至上的發展觀,這一過于功利的發展觀導致生態環境逼近甚至是超越了生態環境邊界。構建綠色發展理念其本質內涵是可持續發展,以經濟系統、社會系統與自然系統三者之間的共生性為基礎,以合理消費、生態資本增長、低投入、高產出等為主要特點,以綠色財富的增加和永續發展為主要目標,以綠色創新作為目標實現的基本途徑。習近平總書記提出的“兩山論”,揭示了綠色發展理念的精髓,成為新時代經濟高質量發展的必然要求,為此可從以下幾個方面行動:一是繼續推進供給側結構性改革,從設計、生產、銷售、回收產品全生命周期強化綠色管理;二是建設與完善排污權交易平臺,利用市場機制實現排污權的最優分配;三是優化執法模式,推進跨區域執法、聯合執法、交叉執法,根據新情況創新以往執法模式;四是建立區域產業綠色負面清單,即禁止不符合本區域生態文明要求的產業布局在本區域,守住環境底線,兼顧好發展與環境間的關系。(三)構建區域開放發展平臺。開放經濟發展的平臺,既能夠促進其他區域優質高效的經濟要素流向本區域,如先進的生產技術、人才、資金等,也能夠在開放的情況下找到自身發展的短板,越過經濟發展的鴻溝。一是弱化行政等經濟壁壘,開放發展的理念要求打開大門發展經濟,在合理的限制下開放平臺,通過弱化經濟壁壘促進經濟要素、信息、人力等在區域之間自由流動,優化經濟資源配置;二是建立區域共同市場規則,可借鑒西方如歐盟經驗,如相互開放各類市場、統一技術標準、統一相關法規,拓寬區域內企業的資源配置空間,使企業的規模經濟、技術溢出效應惠及更廣大區域;[15]三是通過建立區域間信息共享平臺為區域內的企業、居民提供市場、消費等信息,減少經濟主體的信息不完全,幫助企業降低信息搜索成本,使其更好地組織生產活動,幫助居民更方便獲取消費信息,優化自己的決策。(四)建立與完善區域治理制度。區域協調發展是解決新時代人民日益增長的美好生活需要和發展不平衡不充分間矛盾的關鍵著力點之一,這對政府的宏觀調控提出了更高的要求。完善區域管理制度是對已有的區域管理制度的再創新,完善區域管理制度主要包括四個方面:一是誰來管的問題,中央機構雖然經歷過多次改革,但對于區域管理機構的設置模式幾乎沒有變,一直采用的都是分立的職能部門模式,這一模式在區域管理方面的弊端很明顯,如目標不協調、浪費政策資源等,未來可以逐漸設立職能明確的區域政策部門或區域管理委員會;二是來管誰的問題,就是要明確被管理的對象,區域規劃不完善且作用不明顯的重要原因之一就是長期缺失標準區域框架,在區域的劃分方面不具體,操作性不強,問題區域識別的不準將影響區域間的利益;三是怎么管的問題,區域政策和區域規劃是市場經濟比較完善的國家協調區域經濟的兩大工具,而這兩者要發揮作用離不開立法的支持,通過政策向法律間的轉化樹立其權威性與強制性;四是怎么評的問題,明確區域政策與規劃的執行考評內容是區域政策與規劃發揮作用的重要保障,在中央及地方出臺的一系列政策與規劃中,應不斷充實、明確區域政策與規劃的考評。(五)推動城市群內部同城化發展。同城化是指地理位置臨近的地區間經濟社會發展緊密相關,為了實現資源的高效利用、經濟協調發展而弱化行政區劃,出現一體化融合的現象。城市群內各城市間的同城化發展能夠更好地實現各種基礎設施共建、共享,經濟要素合理自由流動,減少經濟運行的非市場性阻力,克服行政區主導下的保護主義等種種弊端,提高整個城市群的競爭力。[16]通過推動城市群的同城化發展,可以實現中心城市和次級城市的利益均衡,同時實現優勢互補,具體而言可從以下三個方面采取行動:第一,協調各方利益,促進產業協調。既要協調中心城市和次級城市的利益,也要制定相應的措施促進要素流動,加強產業合作。第二,提高公共服務協調水平,積極推進基建一體化。要建立同城化的信息平臺,降低企業等微觀主體搜尋市場信息的成本,推進基礎設施、公共服務同城化,如交通同城、金融同城、醫療同城等。第三,推進同城化的創新建設。區域的創新能力是競爭力的重要內容,同城化的區域創新體系建設有利于區域創新的合作,促進科技創新成果的轉化。[17]

作者:謝寶劍 江洲 單位:暨南大學

關于本站:中國最大的權威的公務員門戶網站-公務員之家創建歷經7年多的發展與廣大會員的積極參與,現已成為全國會員最多(95.4萬名會員)、文章最多、口碑最好的公務員日常網站。榮膺搜狐、新浪等門戶網站與權威媒體推薦,榮登最具商業價值網站排行榜第六位,深受廣大會員好評。

公務員之家VIP會員俱樂部

在公務員之家您可以分享到最新,最具有時事和代表性的各類文章,幫助你更加方便的學習和了解公文寫作技巧,我們愿與您一同銳意進取,不懈的追求卓越。

如何加入公務員之家VIP會員
第一步:先了解公務員之家,查看VIP會員特權
第二步:銀行匯款或在線支付,匯款即時到帳
第三步:匯款后立刻聯系我們,將您的匯款金額和流水號告訴客服老師,3分鐘內系統核查完畢并發送VIP會員帳號到您的手機中,直接登陸即可。

網站首頁 | 關于我們 | 文秘服務 | 發表服務 | 支付方式 | 常見問題 | 聯系我們

pc蛋蛋稳赚